da TuttoScuola 13 ottobre 2008

Decreto sul dimensionamento. L’ira delle Regioni

Perché il nuovo decreto del governo ha causato ulteriore tensione nel quadro istituzionale? Perché cade in un passaggio estremamente delicato nel processo di ridefinizione degli equilibri e delle regole di gestione del sistema di istruzione. Con il federalismo fiscale alle porte e l’attuazione del Titolo V in materia di istruzione sempre più vicina, le Regioni nei giorni scorsi si preparavano a esaminare in Conferenza unificata il piano programmatico del governo di razionalizzazione della scuola, che peraltro non era stato preceduto, da quanto risulta, da un’adeguata azione di sensibilizzazione e coinvolgimento (il tavolo di confronto Miur-Regioni è sospeso da mesi).

Il decreto del governo, pubblicato in Gazzetta ufficiale il 7 ottobre, rappresenta una accelerazione, dura nei metodi e chiara nei contenuti (minaccia di commissariamento inclusa), che sta provocando reazioni in un clima già teso. Il 9 ottobre nella riunione degli assessori regionali all’istruzione che doveva preparare il parere sul piano programmatico si respirava un’aria di forte irritazione. “E' un atto arrogante, irresponsabile, irrispettoso e illegittimo, contro il quale ci opporremo con ogni mezzo, compreso il ricorso alla Corte costituzionale”, ha detto ad esempio l'assessore all'istruzione, formazione e lavoro della Toscana Gianfranco Simoncini commentando l'articolo 3 del decreto legge 154. “Il dimensionamento scolastico è una materia di competenza delle Regioni - ha osservato - e la Toscana lo sta facendo, come sempre, di concerto con le Province e secondo i criteri previsti dalle norme che si è data con propria legge regionale e che, fra l'altro, prevede come termine di presentazione il 31 dicembre di ogni anno”. Il decreto “è un provvedimento al quale non intendiamo piegarci, perché rappresenta un colpo allo spirito di collaborazione che dovrebbe informare i rapporti fra Stato, Regioni ed Enti locali sulla scuola”.

Dall’opposizione sono venute altre critiche. Secondo l’ex ministro Fioroni “la norma sull'accorpamento, e la conseguente chiusura, degli istituti scolastici con meno di 500 alunni inserita di soppiatto dal governo in un decreto riguardante la Sanità, conferma che per effettuare i tagli alla spesa scolastica imposti da Tremonti non basterà il ritorno al maestro unico”.

Ma a questo punto è necessario chiarire esattamente che si intende per dimensionamento delle istituzioni scolastiche, quali criteri lo regolano e quali effetti possono avere le misure del governo.

Dimensionamento/1: di cosa e per chi

La prima cosa da chiarire è la distinzione tra istituzioni scolastiche e scuole, cioè punti di erogazione del servizio.

Il piano programmatico Gelmini-Tremonti parla di “ottimale dimensionamento” delle istituzioni scolastiche autonome e di previsione di una “rete di punti di erogazione del servizio realmente rispondente ai bisogni dell’utenza”. Sono due concetti diversi.

Per istituzioni scolastiche si intendono i centri di coordinamento e gestione rappresentati dalle presidenze e direzioni didattiche con le relative strutture amministrative. Per punti di erogazione si intendono le strutture fisiche (gli edifici) dove gli insegnanti e gli studenti operano. Ogni punto di erogazione (se ne contano 41.862) fa capo ad una delle 10.760 istituzioni scolastiche, che sovrintendono ognuna dunque in media a quattro scuole/punti di erogazione. Questo chiarimento è necessario perché in questi giorni si è fatta a riguardo moltissima confusione, sui media e anche in molte dichiarazioni (anche da parte di chi dovrebbe ben conoscerne la distinzione). Del resto è lo stesso piano programmatico che, tra i numerosi punti di debolezza (i principali sono stati analizzati nel n. 255/361 di TuttoscuolaFOCUS), parla dell’una e dell’altra fattispecie nello stesso contesto, saltando dall’una all’altra, e contribuendo così in questo senso a fare confusione.

Cominciamo con il dire che il decreto legge n. 154 del 7 ottobre 2008 si occupa del “ridimensionamento delle istituzioni scolastiche”. Le sue conseguenze saranno dunque la soppressione di istituzioni scolastiche (quindi di presidenze e uffici amministrativi) e non di scuole/punti di erogazione (che semmai passeranno da un’istituzione scolastica ad un’altra). Nessun impatto quindi, da questo provvedimento, per insegnanti e famiglie, che ci sarà quando il governo metterà mano alla riorganizzazione della rete dei punti di erogazione.

( l'art. 3 del dl 154 del 7-10-2008, si richiama espressamente All'articolo 64 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. Dopo il comma 6 è inserito il :

f-bis - definizione di criteri, tempi e modalità per la determinazione e l'articolazione dell'azione di ridimensionamento della rete scolastica prevedendo, nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente, l'attivazione di servizi qualificati per la migliore fruizione dell'offerta formativa;

f-ter- nel caso di chiusura o accorpamento degli istituti scolastici aventi sede nei piccoli comuni, lo Stato, le regioni e gli enti locali possono prevedere specifiche misure finalizzate alla riduzione del disagio degli utenti. n.d.r.)

Dimensionamento/2: le regole

Quali sono i parametri vigenti per istituire e tenere in vita un'istituzione scolastica? Nel 1998 il DPR 233 ha fissato i limiti di dimensione per consentire il conseguimento dell'autonomia da parte delle presidenze e direzioni didattiche (le istituzioni scolastiche). Non sono stati scelti limiti territoriali, bensì quantità di popolazione scolastica presente nelle varie scuole statali (piccole o grandi) amministrate.

La dimensione ordinaria è stata fissata in 500-900 alunni, con deroga fino ad un limite minimo di 300 alunni nei confronti delle presidenze di istituti comprensivi e di istruzione secondaria superiore che amministrano scuole in montagna o nelle piccole isole. Per i grandi centri urbani e per istituti superiori di particolare complessità è stata consentita la costituzione di istituzioni scolastiche con dimensioni superiori ai 900 studenti.

Né il piano programmatico né il decreto n. 154 introducono nuovi criteri per il dimensionamento, si deve dedurre dunque che l'intervento si riferirà alle istituzioni scolastiche che attualmente sono al di fuori dei parametri fissati dal DPR 233/98.

Per dimensione ci si è riferiti soltanto al numero totale di alunni presenti nelle diverse scuole (plessi, sedi distaccate, punti di erogazione del servizio) amministrate da una istituzione scolastica, e non, quindi, alla dimensione della singola scuola (plesso, sede distaccata, punto di erogazione del servizio) dove i ragazzi vivono. La chiusura o l'accorpamento delle istituzioni scolastiche sottodimensionate, già avvenute in questi anni, ha riguardato (e riguarderà, in base al decreto 154/2008), quindi, solo le presidenze, e, conseguentemente, non riguarda le scuole (neanche le micro-scuole) dove vivono i ragazzi; scuole che, tutt'al più, sono soltanto passate (e passeranno) sotto l'amministrazione di altra istituzione scolastica, rimanendo lì dove sono. Altra musica, ripetiamo, sarà quando si affronterà il capitolo della riorganizzazione della rete dei punti di erogazione.

Sull'applicazione dei parametri di dimensionamento il decreto legge 154/2008 ha rotto ora gli indugi e vuole conseguire fin dall'anno prossimo quelle economie che nel tempo, in assenza di rigoroso rispetto dei parametri, non sono state conseguite. Semmai la domanda può essere un'altra: ma era proprio necessario arrivare ad una azione - che Tuttoscuola ha chiamato di buona amministrazione - con un atto duro di imperio verso le regioni e gli enti territoriali?

Dimensionamento/3: i risparmi possibili applicando le regole

Se i parametri di dimensionamento sono gli stessi dal 1998 e la manovra non li tocca, perché il governo interviene su questo argomento? Perché i parametri non sono stati rispettati appieno. Il dossier di Tuttoscuola "Risparmi & qualità. La sfida della scuola italiana" (presentato un mese fa e scaricabile gratuitamente da tuttoscuola.com), fa una completa radiografia della situazione, quantificando anche il possibile risparmio che deriverebbe dalla corretta attuazione dei parametri di dimensionamento: circa 250 milioni di euro all'anno. Nessuna Regione rispetta ad oggi completamente i parametri, e si va dal 5% di istituzioni scolastiche fuori parametro della Lombardia al 36% di Calabria e Sardegna.

Anche il Miur se ne è accorto. "Attualmente circa 700 istituzioni scolastiche autonome - recita il Piano ministeriale - hanno una popolazione scolastica inferiore ai minimi previsti dalla fascia in deroga (meno di 300 alunni). All'interno poi della stessa fascia in deroga vi sono oltre 850 istituzioni scolastiche che non hanno titolo, per tipologia di scuola (circoli didattici, scuole medie, istituti superiori), a farne parte, perché per la loro istituzione non è prevista la possibilità di deroga. Alle citate scuole se ne aggiungono altre 1.050 (istituti comprensivi) comprese nella fascia minima, ma non tutte si trovano effettivamente nei territori montani o nelle piccole isole".

A questa irregolarità da sanare il ministero aveva fatto seguire, tuttavia, uno schema di regolamento consegnato già ai sindacati da cui emergeva una previsione di regolarizzazione da attuarsi d'intesa con le Regioni in tempi più distesi, non certamente immediati (2010? 2011?).
Eppure, lo stesso piano conveniva che un risparmio era oggettivamente possibile e forse immediato quando affermava: "Si può dunque stimare che una buona percentuale di istituzioni scolastiche, compresa tra il minimo certo del 15% e il massimo probabile del 20%, non sia legittimato a funzionare come istituzione autonoma".

Ora, con il decreto 154, dalle parole si è passati ai fatti in maniera drastica, rendendo più difficile il rapporto tra Stato e Regioni.